Widjodjo Nitisastro, Mafia Berkeley dan Restorasi Ekonomi Indonesia

Tulisan berikut ini saya pikir sangat bermanfaat utk menggali lebih dalam ekonomi politik global, krn modernisasi, revolusi hijau, ekonomi pasar adalah proyek global. Negara-negara berkembang bekas jajahan di dunia didorong untuk melakukan modernisasi dan menerapkan sistem ekonomi pasar (kapitalis). Ternyata, dampak buruknya ternyata tak sebatas di masalah ekonomi, tapi meluas ke bidang2 lain di luar ekonomi. Ujung2nya: imperialisme era modern!

Widjodjo Nitisastro, Mafia Berkeley dan Restorasi Ekonomi Indonesia
Antonius Made Tony Supriatma*

SEIKITAR awal tahun 1970. Entah mengapa periode itu yang mampir dalam ingatan saya. Saya masih lima tahunan ketika itu. Tapi saya ingat pesawat terbang capung meraung-raung di atas sawah di kampung. Tubuhnya menyemprotkan awan putih. Anak-anak bersorak gembira melihat sesuatu yang belum pernah mereka saksikan sebelumnya. Orang-orang tua keluar dan menatap lega. Kakek saya adalah salah satu diantaranya.

Selang beberapa jam, belut-belut keluar dari sarangnya. Ikan-ikan menggelepar. Dengan serok, orang-orang berlomba mendapatkan ikan terbanyak. Sungguh, mereka seperti mendapat Manna, roti putih untuk Bani Israil yang diturunkan Tuhan dari surga.

Beberapa bulan sebelumnya, kampung itu sudah dilanda kelaparan. Panen gagal karena hama wereng yang melakukan serangan. Tidak ada orang yang punya beras. Di kampung sebelah, orang bahkan sudah mulai makan bonggol pisang. Kakek saya cukup beruntung. Anaknya yang terbesar sudah menjadi pegawai negeri berjatah beras. Walaupun begitu, tetap saja terasa kekurangan. Beras yang terbatas dimakan dengan hemat. Dicampur jagung atau ketela. Semakin lama nasi semakin kurang, sebaliknya campuran jagung makin banyak. Sebagaimana umumnya masyarakat di Jawa dan Bali, makan nasi adalah pertanda martabat. Semakin banyak campurannya semakin turun derajat.

Lama saya baru mengerti bahwa musim tanam pertama sesudah masa paceklik adalah sangat kritis. Gagal panen sekali lagi berarti sebuah kemusnahan. Itu sudah terjadi sepanjang sejarah. Orang sudah lupa bahwa hanya empat atau lima dekade yang lampau, “aturan alam” ini masih berlaku. Ada masa subur, ada masa paceklik. Manusia terhimpit ditengah-tengahnya. Berusaha memaksimalkan masa subur dan menghindari masa paceklik. Sudah kodrat.

Namun ada hal baru yang dialami kakek saya

Sepanjang hidupnya, masa paceklik selalu diatasi kakek saya sendirian, atau paling-paling dalam solidaritas dengan rekan satu Banjar atau satu Subak-nya. Kali ini, untuk pertama kali dalam hidupnya, hadir dewa penolong. Dan ini adalah “Negara”, atau menurut istilah kakek saya, “Pemrentah”. Pemerintahlah yang mengirimkan pesawat capung itu. Dan dengan itu, musnahlah segala wereng. Tidak itu saja, pemerintah juga memberikan bibit padi unggul, pupuk, endrin (pestisida yang paling populer di pedesaan), racun tikus, dan lain sebagainya. Istilahnya, pemerintah memberikan “saprodi” (sarana produksi). Awalnya saprodi dibagikan cuma-cuma, tapi kemudian penduduk harus membeli.

Petani seperti kakek saya tentu senang. Produksi padinya meningkat. Pemerintah memperbaiki irigasi. Panen tidak lagi hanya sekali setahun, tapi dua bahkan tiga kali. Padi tidak lagi diikat, tapi cukup dipukullkan ke papan dan langsung menjadi gabah. Tidak ada lagi satu kampung turun untuk panen. Kini hanya perlu sewa beberapa orang yang dengan arit bisa menyelesaikan panen hanya dalam beberapa jam. Ani-ani atau ketam menjadi usang dan masuk museum. Sawah tidak perlu dicangkul. Kini ada traktor tangan yang bisa disewa. Padi tidak ditumbuk, tapi di-selep dengan mesin. Pokoknya, semuanya menjadi serba dipermudah. Semua ini terjadi karena ada dewa penolong, yakni pemerintah.

Tentu tidak ada lagi kelaparan atau paceklik yang jadi momok sepanjang sejarah. Hanya dalam beberapa tahun, kakek saya sudah mampu membangun rumah tembok, yang dulu adalah lambang status. Tapi karena semakin banyak orang berumah tembok, maka untuk berstatus pun bertambah mahal pula. Puncaknya adalah ketika ia mampu membeli mobil “Colt.” Sehari-hari mobil ini mengangkut gabah, tapi hari-hari tertentu bisa mengantarnya kondangan ke kampung lain atau ke kota untuk berbelanja.

Sering dia bercerita bahwa dulu desa-desa bisa musnah karena gerubug (epidemic). Namun kini tidak ada lagi epidemi. Pemerintah menyediakan layanan kesehatan sehingga hampir setiap penyakit bisa diberantas. Kakek saya sendiri meninggal tahun 1985. Saya ingat betapa ia menderita berbulan-bulan sebelum meninggal karena kegatalan yang luar biasa. Lama setelah itu, baru saya sadar bahwa dia mati karena kanker kulit. Karena tidak ada pengetahuan tentang kanker kulit, maka umumnya orang menuduh ini penyakit kiriman orang yang iri hati. Tetangganya ada yang mati karena perut kembung, yang ternyata adalah kanker usus besar (colon cancer). Ada pula yang mati karena sesak napas berbulan-bulan tanpa tahu bahwa itu adalah kanker paru-paru.

Tidak hanya hilang, gerubug atau epidemi pun hilang dari perbendaharaan bahasa Bali. Generasi-generasi masa kini tidak lagi mengenalnya. Namun kematian massal tetap saja ada. Hanya kini, jejaknya datang perlahan-lahan, mencabut nyawa secara acak dan diam-diam. Kesadaran ini datang pada saya di kemudian hari. Lebih lama lagi, baru muncul kesadaran bahwa orang-orang seperti kakek saya, sekalipun merasa diuntungkan oleh kebijakan-kebijakan pangan dan pedesaan, juga tidak lebih adalah korban. Atau mungkin lebih tepatnya seperti yang dikatakan YB Mangunwijaya: mereka adalah Tumbal.

***

Pedesaan Indonesia, terutama di Jawa dan Bali, kala itu memang mengalami perubahan besar-besaran. Agen utama dari perubahan itu adalah negara. Di balik negara itu, ada jenius-jenius yang merancang kebijakan ekonomi. Mereka umumnya dikenal sebagai sebagai kaum teknokrat. Merekalah yang bertanggungjawab atas transformasi ekonomi besar-besaran yang terjadi di Indonesia sejak pertengahan tahun 1960.

Pada awal masa Orde Baru, para teknokrat inilah yang sering diejek sebagai “Mafia Berkeley.” Ini karena beberapa diantara mereka dididik dan dilatih di Universitas Berkeley, Amerika Serikat. Saya sendiri lebih suka memberikan label yang lebih netral yakni sebagai teknokrat saja. Ini untuk menggambarkan mereka yang memiliki keahlian di bidang yang sangat teknis dan dengan alasan profesionalitas mengabdikan keahliannya itu untuk membuat kebijakan publik. Disamping itu, kebanyakan dari mereka dilatih di Universitas Indonesia atau di Universitas Gadjah Mada. Mungkin, seperti dikatakan Takashi Siraishi, mereka lebih tepat disebut “Mafia UI-UGM” ketimbang Mafia Berkely.

Saya membuat tulisan ini karena dirangsang oleh diskusi panjang antara intelektual Indonesia di beberapa forum internet tentang Mafia Berkeley. Awalnya adalah tulisan Ari Perdana tentang Widjojo Nitisastro yang disebut sebagai ‘the high priest of the New Order technocrats.’ Widjojo teknokrat generasi pertama yang dianggap meletakkan dasar pembangunan ekonomi Indonesia. Tulisan Ari Perdana secara lengkap mendudukkan Widjojo dalam konteks penggalan sejarah ekonomi Indonesia, terutama dalam masa Orde Baru.

Untuk saya, persoalan paling penting yang dikemukan Ari Perdana adalah persoalan counter-factuals dari Mafia Berkeley: Jika tidak ada mereka apa jadinya ekonomi (dan politik) Indonesia? Kemudian persoalannya bertambah pelik jika dihubungkan dengan legitimasi Suharto dan Orde Baru. Ari Perdana mengungkapkannya, “Apakah jadinya Widjojo dkk. bersalah karena memberikan legitimasi pada Suharto lewat kemajuan ekonomi, dan legitimasi itu digunakan Suharto untuk bertindak tidak demokratis? Karena kalau ya, sama saja dengan mengatakan harusnya Widjojo dkk. tidak membuat kebijakan yang membawa perbaikan ekonomi. Tentu kondisi yang ideal adalah kalau kemajuan ekonomi bisa terjadi tanpa memberikan legitimasi yang besar bagi Suharto.”

Tentulah sangat sulit untuk memberikan penjelasan terhadap apa yang memotivasi para teknokrat ini untuk bekerja sama dengan rejim militer yang dipimpin oleh Suharto. Saya hanya berani berspekulasi bahwa motivasi utama para teknokrat ini adalah menciptakan pasar di dalam suatu kondisi dimana pasar itu tidak ada. Mereka dididik dalam satu iklim mainstream ekonomi yakni ekonomi pasar (silahkan baca: kapitalisme, kalau Anda suka). Itulah sebabnya, mereka merasakan bahwa tugas utama mereka adalah menciptakan pasar dan mengintegrasikannya dengan sistem pasar dunia.

Ada banyak strategi untuk mencapai tujuan ini. Widjojo dkk. pada masa-masa awal melakukannya lewat tahap-tahapan perencanaan yang matang, sebagaimana yang sudah digambarkan dalam tulisan Ari Perdana. Mereka menggunakan kekuasaan negara (dirigisme) untuk melakukannya. Persoalannya, mereka tidak menguasai negara. Untuk itu, mereka bersandar pada kekuasaan lain. Untuk awal, cukuplah dikatakan bahwa tanpa pasar dan tanpa kebutuhan untuk meciptakan pasar, tidak akan ada teknokrat dan tidak dibutuhkan teknokrat.

Kehadiran orang seperti Widjojo membawa Indonesia kearah perubahan struktural yang luar biasa. Banyak hal yang telah disebut sebagai kerja tangan dari kelompok teknokrat generasi pertama ini: stabilisasi ekonomi, penurunan angka kemiskinan, ketersediaan pangan, mengalirnya modal, dan lain sebagainya. Mereka meletakkan dasar-dasar berkembangnya ekonomi pasar.

Sebagai orang yang dilatih dalam ilmu politik, saya lebih tertarik untuk meletakkan kehadiran Widjojo Cs. dalam kerangka sosiologis dan politik. Dengan demikian, persolannya kemudian bukanlah deretan statistik keberhasilan Indonesia dalam pembangunan ekonomi (yang kemudian hancur berantakan pada tahun 1997). Tetapi yang lebih mendasar adalah bagaimana hubungan kekuasaan (power relations) dibangun diatas bangunan teknokrasi ini. Hubungan kekuasaan ini menyangkut aliansi-aliansi antara berbagai macam kekuatan sosial politik. Saya kira pengaruhnya tetap kuat dan terasa hingga kini.

***

Naiknya Widjojo Cs. berbarengan dengan kegandrungan akan teori modernisasi. Umum diketahui bahwa teori ini lahir sebagai konsekuensi dari perang ideologis antara blok Barat yang dipimpin oleh Amerika dengan blok Komunis yang dipimpin Uni Sovyet. Walt Rostow, ekonom yang sangat anti-Komunis dan kemudian menjadi penasehat keamanan nasional di bahwa Presiden Lyndon B. Johnson, menulis buku yang sangat berpengaruh The Stages of Economic Growth: A non-communist manifesto (1960). Tahapan-tahapan modernisasi Rostow sangat berpengaruh dalam leksikon ekonomi politik Indonesia. Istilah seperti “tinggal landas” (take-off) misalnya menjadi kosakata sehari-hari yang diucapkan setarikan napas dengan pembangunan.

Teori Rostow ini kemudian diikuti oleh Seymour Martin Lipset (tahapan perkembangan demokrasi); David Apter (tentang sistem politik); Shmuel N. Eisenstadt, David McLelland (Inovasi dan kualitas psikologis); Alex Inkeles (kualitas kebudayaan), dan lain sebagainya. Pada intinya teori modernisasi percaya bahwa masyarakat berubah dari ‘tradisional’ ke modern secara positif. Setiap masyarakat akan bergerak ke arah pasar (dalam ekonomi) dan pada akhirnya menuju demokrasi (secara politik).

Para penganut teori modernisasi selalu menganggap bahwa tahapan kritis (dalam kategori Rostovian) adalah saat-saat ke arah tinggal landas. Samuel Huntington, sekalipun mengkritik anggapan bahwa modernisasi akan berujung pada masyarakat demokratis yang stabil, menulis dalam bukunya Political Order in Changing Societies, bahwa modernisasi akan mengakibatkan kegoncangan dan untuk itu dibutuhkan system politik yang kuat untuk mengembalikan masyarakat pada “tertib politik.” Teori Huntington — dan ahli-ahli ilmu politik lain terutama yang membahas hubungan sipil-militer — seakan-akan menjadi imprimatur bagi lahirnya rejim-rejim militer yang otoriter yang dipercaya akan melakukan modernisasi.

Itu juga yang terjadi di Indonesia. Di kalangan intelektual pada tahun 1960-an, sama sekali tidak ada keberatan akan hadirnya rejim militer yang dianggap akan melakukan modernisasi. Bahkan rejim militer dianggap sebagai dewa penyelamat dari kehancuran sebagai bangsa. Dua seminar penting yang diselenggarakan di UI dan di Seskoad pada tahun 1966 memperlihatkan kecenderungan ini. Di kalangan aktivis pun ide ini mendapatkan gemanya. Studi Francois Raillon tentang Harian Mahasiswa Indonesia menunjukkan dominannya ide-ide modernisasi di kalangan mahasiswa dan intelektual pada umumnya. Ide tentang golongan fungsional yang dipersatukan dalam satu tubuh yakni Golongan Karya mendapatkan bentuknya pada masa-masa ini. Sekalipun ide tentang Golkar sudah mulai dicetuskan pada tahun 1957 oleh Nasution — dan juga sebagian oleh Soekarno.

Sudah banyak yang ditulis tentang bagaimana aliansi antara kaum teknokrat dan militer dalam menjalankan Orde Baru. Saya hanya ingin menggarisbawahi bahwa, pertama, kaum teknokrat (entah itu disebut Mafia Berkeley atau bukan) adalah bagian dari Orde Baru. Tanpa mereka tidak akan ada Orde Baru. Sebaliknya, tanpa Orde Baru mereka hanyalah sekumpulan akademis di menara gading yang tidak memiliki kekuasaan.

Kedua, kaum teknokrat ini tidak akan bisa beroperasi sendirian. Untuk menggerakkan pasar dibutuhkan prasyarat-prasyarat politik. “Externalities” inilah yang tidak bisa dikuasai oleh para ekonom teknokrat. Untuk soal ini, mereka mengandalkan dukungan militer dan kalangan teknokrat politik sipil. Teknokrat politik inilah yang menyediakan kondisi bagi para teknokrat ini untuk beroperasi. Umum diketahui bahwa konsep-konsep kepartaian, depolitisasi, massa-mengambang, dan lain sebagainya itu lahir dari rahim teknokrat politik (baik sipil dan militer).

Untuk itu, peranan individu seperti Ali Moertopo, Soedjono Hoemardani, Liem Bian Koen, Liem Bian Kie dan lain sebagainya sangat penting. Jika pusat teknokrat ekonomi itu ada pada Bappenas, maka pada generasi awal Orde Baru (minimal sebelum tahun 1973) pusat teknokrat politik ada di Tanah Abang III (CSIS). Tulisan Ali Moertopo, Akselerasi Modernisasi Pembangunan 25 Tahun meletakkan dasar-dasar pembenaran intelektual struktur politik Orde Baru.

Ketiga, dengan demikian klaim bahwa kaum teknokrat itu berkuasa lewat ‘bebas nilai’ dan semata-mata karena dorongan profesi tidak memperoleh pembenaran. Mereka memiliki nilai dan ideologi yang dijunjung, dipertahankan, dan dipakai sebagai pedoman. Untuk itulah mereka juga harus diperlakukan sebagaimana kekuatan-kekuatan politik lainnya yang juga beroperasi atas dasar ideologi atau nilai yang sama.

***

Seperti yang saya sebutkan diatas, peranan Widjojo dan para teknokrat Orde Baru harus didudukkan dalam kerangka relasi kekuasaan, khususnya pada koalisi dengan militer dan kekuatan-kekuatan sosial pendukungnya. Dengan kata lain, kelompok teknokrat adalah salah satu political base dari Orde Baru. Kelompok inilah yang bertugas merestorasi sistem pasar yang sebenarnya pelan-pelan dihancurkan sejak Revolusi Indonesia. Karakter Revolusi Indonesia, sebagaimana hampir semua revolusi di Dunia Ketiga, adalah anti-imperialisme dan kapitalisme. Garis-garis besar ideologi yang tercantum dalam konstitusi Indonesia memberikan peran yang kuat kepada negara sebagai pemain ekonomi. Ini adalah hasil dari gerakan nasionalisme Indonesia, sebagaimana juga gerakan nasionalis di berbagai negara.

Setelah kemerdekaan, ekonomi pasar Indonesia sebenarnya tidak pernah bangkit dari masa-masa seperti jaman kolonial Belanda. Selain karena perang, pasar juga mengalami tekanan politik karena identifikasi kapitalisme dengan imperialisme. Ekonomi pasar tidak pernah populer di kalangan publik maupun politisi Indonesia. Jika pun memiliki pendukung, ekonomi pasar akan dibungkus dengan jargon-jargon sosialisme kerakyatan. Para intelektual ekonomi, banyak yang hengkang karena perang atau karena iklim politik, bekerja di sudut-sudut di universitas. Ekonom seperti Soemitro Djojohadikusumo menjadi dekan di Universitas Indonesia sambil menjadi politisi untuk Partai Sosialis Indonesia. Di bawah Soemitro-lah, UI kemudian mendapat bantuan dari Ford Foundation untuk menyekolahkan ekonom-ekonom muda Indonesia ke Amerika Serikat. Dari sinilah kemudian muncul berbagai macam teori konspirasi, termasuk tentang Mafia Berkeley.

Ekonomi tidak pernah baik. Memang ada booming ekonomi pada awal tahun 1950an ketika komoditi seperti karet membaik harganya akibat perang Korea. Namun pasar lagi-lagi harus mengalami pukulan yang dahsyat ketika Soekarno mengumumkan untuk menasionalisasi perusahaan-perusahaan asing. Tentara akhirnya masuk dan mengambilalih perusahaan-perusahaan tersebut. Kita melihat bagaimana fatalnya efek penghancuran pasar di bawah Soekarno.

Hingga disini, kita bisa menafsirkan peran apa yang diberikan oleh para teknokrat generasi pertama ini. Yang pertama-tama mereka lakukan adalah merestorasi sistem ekonomi pasar. Ini membuat ekonomi Indonesia kembali kepada track seperti yang pernah ada pada jaman kolonial Hindia Belanda. Restorasi (saya lebih suka istilah ini ketimbang ‘reformasi’) ini mirip dengan liberalisasi ekonomi kolonial dari sistem tanam paksa (Cultuurstelsel). Pada tahun 1870, pemerintah kolonial mengeluarkan Suikerwet en Agrarische wet (Undang-undang Gula dan Undang-undang Agraria), yang praktis membuka ekonomi dan mengijinkan swasta menanamkan modalnya. Periode ini juga menandakan mulainya eksploitasi bahan mentah dan pertambangan. Timah mulai digali di Bangka dan Belitung. Industri perminyakan dimulai di Kalimantan Timur dan Selatan. Pemerintah Belanda juga mulai melakukan ekspansi territorial dengan memerangi daerah-daerah yang belum sepenuhnya takluk dibawah kekuasaan Batavia

Tidak berbeda dengan satu abad sebelumnya, para teknokrat ini pun segera membuka lebar-lebar pintu investasi untuk penanaman modal asing. Ada alasan yang cukup kuat untuk itu. Untuk menciptakan kekuatan modal dalam negeri, investasi asing menjadi sangat penting. Entah karena kebetulan atau tidak, kontrak-kontrak karya pertambangan generasi pertama sebagian besar menguntungkan Amerika dan negara-negara Barat sekutunya. Melihat segala macam ko-insidensi ini, maka sulit bagi orang untuk tidak menghubungkan keberadaan para teknokrat ini dengan kelanjutan kepentingan Amerika dan para sekutunya. Kontrak karya dengan Freeport di Papua, misalnya, dibuat dengan sangat ‘generous.’ Ini juga tidak menghilangkan kesan bahwa kontrak karya tersebut adalah ‘hadiah’ untuk Amerika atas sikapnya yang ‘menutup mata’ terhadap Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera) yang sangat manipulatif itu [Hal yang sama juga terjadi dengan Timor-Timur tahun 1975].

Modal asing tentu saja tidak cukup untuk merestorasi pasar. Koalisi militer-teknokrat ini harus juga membangun aliansi dengan kekuatan ekonomi di dalam negeri. Tidak banyak pilihan tersedia untuk mereka. Kelas menengah pedagang pribumi sangat lemah dan secara ideologis berseberangan dengan pihak militer. Adalah umum bagi kelas menengah pedagang pribumi untuk mendukung partai-partai Islam, sebagaimana yang diungkapkan oleh Geertz baik dalam studinya tentang “Mojokuto” maupun dalam “Peddlers and Prince.” Partai-partai Islam tidak saja bertentangan dengan ideologi negara sekuler militer tetapi juga dianggap bertentangan dengan spirit modernisasi.

Sudah banyak kajian yang menyebutkan bahwa Orde Baru memilih untuk membesarkan kapitalis Cina karena posisi politik mereka yang pariah. Dengan demikian, kehadiran mereka tidak merupakan ancaman untuk penguasa. Disisi yang lain, mereka lebih mudah dikontrol dan dieksploitasi. Mereka juga sudah lama memegang posisi sebagai pedagang perantara di dalam struktur masyarakat Indonesia. Memang ada pengusaha-pengusaha pribumi yang dibesarkan lewat fasilitas kontrak dan kredit. Namun mereka pada umumnya adalah lingkaran terdekat Soeharto baik karena hubungan keluarga maupun pertemanan.

Kelas menengah pedagang pribumi, disisi yang lain, lebih sulit untuk dikontrol dan dieksploitasi. Sekalipun sesungguhnya nasionalisme Indonesia pada awalnya digerakkan oleh kelompok ini. Kalau kita lihat pada awal abad-20, organisasi nasionalis pertama yang muncul adalah Sarekat Dagang Islam sebelum ia berubah menjadi organisasi massa, Sarekat Islam dan Sarekat Ra’jat. Perjuangan mereka pertama-tama adalah perjuangan ekonomi sebelum menjadi organisasi politik. Orde Baru tidak saja menghabisi peran ekonomi kelas menengah pedagang pribumi ini. Rejim ini juga menghabisi peran politik mereka.

Berikut ini, akan kita lihat bagaimana perubahan-perubahan struktural di pedesaan dan konsekuensi-konsekuensinya secara sosial dan politik. Sebagaimana kita tahu, salah satu yang paling sering dipuji dari para teknokrat ini adalah kemampuan mereka menurunkan angka kemiskinan, memberikan stabilitas pangan, serta berbagai fasilitas kesejahteraan untuk rakyat pedesaan Indonesia.

***

Seperti yang telah saya gambarkan diatas, pedesaan — dimana lebih dari 80% penduduk Indonesia hidup pada masa awal Orde Baru — adalah wilayah yang paling cepat mengalami transformasi struktural. Pedesaan Indonesia, khususnya di Jawa dan Bali, mengalami perubahan secara ekonomis, teknologis, dan sosial. Program intensifikasi pertanian, dengan peralatan yang lebih efisien, penggunaan bibit yang lebih baik, pemupukan kimiawi, serta perbaikan irigasi memang secara cepat memberikan hasil. Program ini dikenal dengan Bimas (Bimbingan Masyarakat). Inilah program yang mengantar “green revolution” di Indonesia.

Keamanan pangan. Itulah yang menjadi tujuan kebijakan utama dari para teknokrat Orde Baru. Mereka sangat sadar bahwa keamanan pangan sangat penting untuk stabilisator ekonomi maupun politik. Mereka tahu persis bahwa jika pangan tidak tersedia maka akan terjadi keresahan sosial. Namun disisi yang lain ada makna yang sangat strategis: beras itu memainkan peranan sentral untuk menaklukkan konstituen politik kelas menengah di perkotaan. Kelas ini memiliki kemampuan untuk melakukan tekanan kepada mereka yang berkuasa. Suara mereka harus diperhatikan dengan cermat. Ini adalah kenyataan politik bahkan untuk negara yang system politiknya otoriter sekalipun.

Sekalipun Indonesia tidak menerapkan pembangunan yang sangat ‘urban bias’ seperti yang dikemukakan oleh para ahli tentang Afrika (Robert Bates, terutama), namun konstituen politik perkotaan juga menjadi perhatian penguasa Orde Baru. Sebagaimana umum diketahui, dalam politik, penaklukan tidak saja dijalankan dengan cara kekerasan dan represi namun juga dengan persuasi dan dengan menjamin tersedianya ‘bread and circus.’

Disinilah peranan Bulog (Badan Urusan Logistik) menjadi sangat sentral. Bulog menjadi ‘stock buffer’ untuk harga beras dan beberapa kebutuhan pokok lainnya. Bulog membeli ketika supply berlimpah dan menjual ketika musim paceklik. Dengan demikian, para teknokrat ini menciptakan kebijakan yang menghapuskan peran para middle-men dalam ekonomi kebutuhan pokok dan membuat harga stabil. Terlepas dari salah urus dari Bulog pada dekade pertama kehadirannya, terutama ketika dipimpin oleh Jendral Achmad Tirtosudiro, Bulog secara garis besar berhasil memberikan keamanan pangan untuk sebagian besar masyarakat Indonesia.

Apakah konsekuensi sosial dan politis dari kebijakan para teknokrat ini untuk rakyat yang hidup di pedesaan? Kita harus selalu ingat bahwa tujuan pembangunan pedesaan adalah untuk menciptakan keamanan pangan. Sedemikian ketatnya kebijakan keamanan pangan ini, sehingga kita sering mendengar para petani diinstruksikan oleh aparat di daerah untuk menanam komoditi lain selain padi dan tidak boleh menanam varietas lain selain yang ditentukan oleh pemerintah. Kalau kita menengok kembali ke belakang, kebijakan ini mirip dengan “cultuurstelsel” yang pernah ada di jaman Hindia Belanda antara tahun 1830an hingga akhir 1860an.

Tujuan dari revolusi hijau Indonesia bukanlah untuk menciptakan kelas kapitalis di pedesaaan. Karena keberadaan kelas kapitalis ini akan membahayakan keamanan pangan. Petani yang memiliki tanah memang bisa menciptakan sedikit surplus dari produksi pertanian mereka. Namun surplus itu tidak sebesar jika mereka memiliki kebebasan untuk memilih komoditi yang diproduksi. Selain mengalami keterbatasan dalam pilihan produksi, para petani pemilik tanah juga harus tunduk kepada mekanisme harga yang ditetapkan oleh Bulog.

Untuk para petani pemilik tanah, pertanian tidak membawa mereka untuk menjadi kapitalis. Mereka dibatasi oleh negara. Oleh karena itu, surplus pertanian diinvestasikan tidak ke dalam pasar komoditi pertanian tetapi justru ke dalam investasi jangka panjang yang tidak beresiko, yakni ke dunia pendidikan. Tujuan utama dari investasi ini adalah keluar dari sektor pertanian dan masuk ke dalam sektor pekerjaan yang dianggap memiliki job security paling tinggi yaitu pegawai negara [pegawai negeri sipil, polisi, atau tentara]. Pola ini menjadi menarik karena kelas pemilik tanah di pedesaan Indonesia (terutama di Jawa dan Bali) berkoalisi dengan negara tidak dengan jalur menjadi kelas kapitalis di pedesaan tetapi dengan menjadi agen dari negara itu sendiri. [Koalisi ini juga mungkin bisa menjelaskan mengapa Golkar -- dan partai dengen spesies sejenis Golkar seperti Partai Demokrat -- bisa bertahan dan memperbaharui diri hingga sekarang.]

Apa yang terjadi dengan para petani tak bertanah, atau yang memiliki tanah tapi tidak cukup besar untuk menciptakan surplus? Pada umumnya, untuk mereka ada tiga alternatif. Pertama, menjadi buruh di sektor industri. Ini terutama mulai pada tahun 1980an, ketika Indonesia mulai dengan industry substitusi import. Pabrik-pabrik dibuka dan membutuhkan banyak tenaga-tenaga buruh murah (terutama mereka yang muda) dari pedesaan. Alternatif yang kedua adalah juga bekerja di sektor-sektor informal di perkotaan. Sektor informal ini adalah sektor penyangga dan sekaligus penyelamat karena memberikan peluang bertahan bagi mereka yang terlempar dari sektor pertanian tetapi tidak memiliki cukup ketrampilan untuk masuk ke sektor industri. Sementara, pilihan ketiga adalah dengan mengikuti program pemerintah untuk bertransmigrasi. Pilihan ini paling sedikit diambil tetapi secara signifikan memindahkan penduduk dari Jawa ke daerah-daerah luar Jawa.

***

Sebagaimana disebutkan diatas, para teknokrat ini tidak akan bisa bekerja tanpa patronase politik dari Soeharto. Mereka memberikan pertumbuhan ekonomi kepada Orde Baru dan dengan demikian memperkuat legitimasi Orde Baru untuk berkuasa. Dibawah bimbingan para teknokrat ini, Indonesia mengalami lompatan pertumbuhan ekonomi yang cukup mengagumkan. Ekonomi tumbuh 7.7 persen antara 1971-1981. Ini akibat melonjaknya harga minyak. Anjloknya harga minyak membuat pertumbuhan tersendat. Antara tahun 1982-86, ekonomi tumbuh hanya 4 persen per tahun. Namun ekonomi tumbuh 6.7 persen antara tahun 1987-1997. Selanjutnya adalah krisis ekonomi yang dimulai tahun 1997 dan mengakibatkan jatuhnya pemerintahan Soeharto. Sesudah itu, Indonesia mengalami pertumbuhan moderat antara 4-5 persen per tahun.

Keberhasilan ekonomi ini juga menciptakan aliansi baru untuk Orde Baru yakni tumbuhnya kelas menengah. Mereka adalah para professional, eksekutif, teknisi, serta pekerja kerah putih lainnya. Tidak ada angka yang pasti tentang berapa jumlah orang yang terkategori kelas menengah ini. Menurut Takashi Siraishi, pada tahun 1996 jumlah mereka tidak lebih dari 8.6 persen dari seluruh angkatan kerja Indonesia. Itu berarti 7,4 juta. Diantara jumlah ini ada kira-kira 3,6 juta orang yang merupakan pegawai negeri (termasuk tentara dan polisi). Namun saya kira, jumlah kelas menengah Indonesia, mungkin agak lebih besar dari itu.

Kelas menengah Indonesia termasuk yang paling kecil di Asia Tenggara. Dalam rasio dengan angkatan kerja, rasio kelas menengah Indonesia kalah dengan yang ada di Thailand, Malaysia, maupun Philippines. Namun, yang lebih penting dari itu adalah hubungan kelas ini dengan negara. Banyak studi tentang kelas menengah Indonesia menghubungkan ketergantungan yang sangat tinggi dengan negara. Di masa Orde Baru, banyak yang menghubungkan ketergantungan pada negara dengan sikap tidak kritisnya kelas menengah Indonesia terhadap negara.

Di jaman Orde Baru, kelas menengah yang baru tumbuh ini pun berhadapan dengan realitas negara otoriter. Mereka harus berhadapan dengan ‘Hobessian Bargain’: mengorbankan kebebasan berekspresi dan berorganisasi demi sebuah negara yang kuat, stabil, dan menjamin pertumbuhan ekonomi. Dengan dukungan militer, mereka membentuk dan mengisi organisasi-organisasi sipil yang bertujuan memberikan dukungan kepada rejim. Organisasi seperti FKPPI, Pemuda Pancasila, Pemuda Panca Marga, adalah contoh yang paling jelas. Ada juga organisasi profesi dan organisasi kepentingan.

Kita juga tahu bahwa proyek emaskulasi politik Orde Baru juga menciptakan banyak organisasi korporatis yang dikontrol oleh negara. Organisasi-organisasi petani, misalnya, dihancurkan dan diganti dengan satu organisasi besar macam HKTI, yang juga adalah underbouw dari Golkar. Hal yang sama terjadi dengan organisasi-organisasi buruh dan organisasi-organisasi mahasiswa. Tidak cukup dengan melarang dan mengontrol, pemerintah bahkan berusaha menghapus memori kolektif tentang keberadaan organisasi-organisasi semacam ini, yang pernah sangat kuat di Indonesia dan peranannya sangat besar dalam sejarah kemerdekaan Indonesia.

Namun dalam perkembangannya, organisasi-organisasi bentukan pemerintah ini menjadi jalur untuk mengembangkan karir politik bagi kelas menengah Indonesia. Ketika berkunjung ke beberapa daerah luar Jawa beberapa waktu yang lalu, saya tersadarkan bahwa orang-orang muda aktivis organisasi massa masih berbicara dan berambisi untuk menguasai KNPI, organisasi pemuda yang dibentuk Orde Baru untuk mengurangi pengaruh organisasi pemuda independen macam HMI, GMNI, GMKI, dan lain sebagainya. Organisasi macam KNPI ternyata berfungsi untuk memberikan jalan dan legitimasi politik untuk naik ke pentas politik nasional. Ini membuktikan bahwa ‘breaking with the past’ sangat sulit terjadi.

Semua kondisi pada jaman Orde Baru ini mempengaruhi kelas menengah Indonesia dan juga mempengaruhi karakter oposisi Indonesia. Pasang surut gerakan oposisi di Indonesia terpusat pada sekolompok kelas menengah perkotaan yang bergerak di universitas-universitas, di LSM, atau di media massa. Mereka sekaligus menjadi public intellectuals, dipengaruhi terutama oleh bacaan-bacaan buku teks Barat yang jarang bisa diakses oleh sebagian terbesar rakyat Indonesia. Berbeda dengan di negara-negara lain, dimana oposisi terbangun dari jaringan grass-roots yang rapi, di Indonesia oposisi lebih terserak dimana kepentingan masing-masing organisasi sangat mewarnai dinamika pergaulan antara kelompok oposisi. Jika pun ada kaitannya dengan grass-roots, maka itu dibentuk oleh jaringan LSM. Namun seberapapun kuatnya jaringan LSM, mereka tidak diikat oleh jaringan ideologis dan organisatorial yang ketat — dan memang jaringan LSM diciptakan untuk menghindari itu. Jaringan yang longgar ini sengaja diciptakan sebagai counter terhadap negara Orde Baru yang amat kuat.

Akibat dari ketatnya represi negara untuk kehidupan berorganisasi, tidak mengherankan bila organisasi keagamaan menjadi sangat terkemuka karena organisasi keagamaan relatif bebas dari campur tangan negara. Peranan organisasi seperti Nahdlatul Ulama dan Muhamaddiyah ketika itu hampir-hampir menyerupai peranan partai politik. Posisi Ketua NU dan Muhamaddiyah menjadi sangat strategis karena dianggap mewakili puluhan juta warga. Karena tidak adanya pemilihan umum yang bebas, yang bisa dipakai sebagai indicator kehendak rakyat, organisasi-organisasi semacam ini mendapatkan ‘free-ride’ dan mendapatkan posisi terkemuka dalam politik.

Saya hanya ingin menunjukkan bahwa kebijakan ekonomi yang disusun oleh para teknokrat ini berimplikasi sangat besar untuk kehidupan di luar ekonomi.

***

Perlindungan politik yang didapat oleh Widjojo Nitisastro dan kawan-kawan pada masa awal Orde Baru membuat mereka tidak mendapat tentangan yang berarti dalam menjalankan kebijakan ekonomi yang diyakininya. Bahkan Soeharto pun membantu untuk memberangus kritik dari sesama ekonom yang tidak setuju dengan pendekatan yang terlalu berorientasi pasar yang dibangun oleh Widjojo Cs. Orang seperti Sarbini Soemawinata, yang menganjurkan pendekatan yang lebih populis, terpaksa harus masuk penjara karena kritik dan pandangannya tentang ekonomi dan politik.

Namun para teknokrat yang berada pada kelompok Widjojo pun tidak selamanya dipandang oleh Soeharto sesuai dengan kepentingannya. Pada tahun 1980an, para teknokrat ekonomis ini mendapat saingan dari kelompok teknokrat insinyur. Jika Widjojo cs. berasal dari ‘axis UI-UGM’ maka kelompok insinyur ini berasal dari ITB. Jika Widjojo adalah ‘capo’ dari teknokrat ekonom, maka Habibie adalah ‘capo’ dari kelompok insinyur. Perbedaan diantara dua kelompok ini tidak saja di tingkat school of thoughts tetapi juga ditingkat strategi ekonomi. Keduanya berlomba untuk mendapatkan restu Soeharto.

Setelah Soeharto jatuh, keadaan menjadi sangat berbeda. Tidak ada lagi patronase dari politisi sekaliber Soeharto. Ada beberapa hal penting yang bisa dicatat sehubungan dengan teknokrat pada masa paska-Soeharto. Pertama, tidak ada lagi ‘hegemonic economic school of thought’ seperti yang dinikmati oleh Widjojo pada separuh pertama kekuasaan Orde Baru. Pada saat itu, pemikiran ekonomi Widjojo Cs. hampir tidak memiliki saingan. Jika pun ada kritik, mereka dibungkam oleh penguasa Orde Baru. Kedua, pemikiran ekonomi menjadi lebih plural — bahkan sangat plural dengan gradasi ideologis dari kanan ke kiri yang jauh lebih panjang dari masa sebelumnya. Ketiga, jika sebelumnya kaum teknokrat berusaha untuk mencitrakan adanya “pemisahan antara ekonomi dan politik” sama persis seperti “separation of the church and the state” maka saat ini keduanya tidak bisa dipisahkan. Banyak ekonom yang menjadi politisi dan sebaliknya banyak politisi yang menguasai ekonomi (entah sungguh-sungguh atau hanya berpura-pura setelah membaca satu buku teks dan bisa meneriakkan slogan ‘anti-neolib’). Keempat, para teknokrat generasi ketiga yang menjalankan roda ekonomi harus memasukkan pertimbangan politik dalam membuat dan menjalankan kebijakan. Disini mereka dituntut tidak saja bekerja secara profesional tetapi juga secara politik feasible. Kelima, berbeda dengan masa sebelumnya, teknokrat juga diminta untuk accountable. Mereka tidak lagi bisa bersembunyi dibalik dalih ‘kebijakan tidak bisa diadili.’

***

Pada akhirnya, jika saya harus memberikan pengadilan pada kelompok teknokrat yang dipimpin oleh Widjojo, penilaian apakah yang harus saya berikan?

Sejarah tidak pernah hitam dan putih. Sekalipun demikian, saya ingin kembali pada cerita panjang saya tentang kampung dan kakek saya di bagian pertama tulisan ini. Ingatan saya kembali pada pesawat capung yang mengeluarkan asap putih, terbang diatas hamparan sawah yang menghijau. Anak-anak yang bergembira karena ikan, belut, dan semua mahluk hidup di sawah-sawah keluar dari sarangnya. Mereka bergembira. Namun mereka tidak sadar bahwa awan putih itu sesungguhnya adalah racun. Mereka tidak tahu. Dan mereka tidak akan pernah tahu. Racun itu merenggut hidup mereka pelan-pelan. Satu demi satu dan nampak seperti kematian yang wajar.

Tentu, tidak ada pula orang yang harus bertanggungjawab untuk itu. Sama seperti tidak ada orang yang harus bertanggungjawab atas jutaan kematian paksa yang pernah ada di negeri ini. []

*Antonius Made Tony Supriatma, tinggal di Clifton, New Jersey. Selain bekerja untuk sebuah organisasi berita nirlaba, dia adalah juga mahasiswa doktoral di Cornell University, Ithaca.